Samen met Ted Dicks (MxI) schreef ik het openingsartikel voor de 41e editie van het Tijdschrift voor Informatie en Management (TIEM). In het artikel laten ze zien hoe gemeenten de winst, te behalen met de bouwstenen uit het i-NUP, kunnen berekenen. Het rijk streeft naar een compacte en efficiënte overheid. De basisinfrastructuur voor de elektronische overheid moet hieraan bijdragen. Hoe kan een gemeente haar dienstverlening verbeteren in een tijd waarin er minder geld is? En hoe maakt een gemeente dat zichtbaar? Overigens is het artikel op het moment van verschijnen alweer een tikje verouderd. Toen we het schreven was het nieuwe NUP (i-NUP) nog niet uit.

Dit is de link naar het artikel: Peter Keur en Ted Dicks (2011) Het meten van kosten en baten van de elektronische overheid (.pdf). De integrale tekst vind je na de ‘Continue reading’.

Het meten van kosten en baten van de elektronische overheid

Met de implementatie van de e-overheidsbouwstenen uit het Nationaal Uitvoeringsprogramma dienstverlening en e-overheid (NUP) willen de verschillende overheden de dienstverlening aan burgers en bedrijven verbeteren. Die bouwstenen vormen samen de basisinfrastructuur die gemeenten, provincies, waterschappen en het rijk in staat moet stellen informatie snel en vlekkeloos uit te wisselen. Door de recente economische ontwikkelingen zijn de doelstellingen van het NUP aangescherpt. De NUP-bouwstenen moeten nu ook een bijdrage leveren aan de bezuinigingen. Dat is mogelijk omdat door het gebruik van NUP-bouwstenen een betere verhouding tussen kosten en baten ontstaat. Door de aangescherpte doelstelling ontstaat op lokaal en landelijk niveau de behoefte aan een antwoord op de vraag: ‘Hoe becijfer ik de winst die we kunnen halen door NUP-bouwstenen te gebruiken?’ Op dit moment zijn er geen instrumenten die een antwoord op deze vraag geven. Daarom laten we in dit artikel zien hoe met name gemeenten de winst met NUP-bouwstenen kunnen berekenen.

door: Peter Keur en Ted Dicks

1. Ambtenaren willen beter èn goedkoper met ict

Gemeenten staan voor de uitdaging te bezuinigen met ict. Zij kunnen dat alleen realiseren door de beschikbare ict, in de vorm van NUP-bouwstenen, te gaan gebruiken. Uit recent onderzoek van Ernst & Young blijkt dat ruim tweederde van de ambtenaren van mening is dat de overheid de grootste besparingen kan realiseren door gebruik te maken van de mogelijkheden die ict biedt. Dat kan, bijvoorbeeld, door het innoveren van werkprocessen waarbij onnodige stappen uit een keten van processtappen verdwijnen. Uit onderzoek van het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) blijkt dat tweederde van de gemeenten het verbeteren van dienstverlening het belangrijkste thema van de e-overheid vinden

2. De relatie NUP-bouwstenen en kosten/baten

Er is een verband tussen de doelen van het NUP en het realiseren van een betere kosten- batenverhouding. Dit verband is weergegeven in afbeelding 1.

Afbeelding 1: Relatie NUP-bouwstenen en kosten-batenverhouding

Het model is verdeeld in drie onderdelen: een onderdeel per kolom. De linkerkolom heeft betrekking op de bijdrage van NUP-bouwstenen aan het verhogen van de kwaliteit van werkprocessen en de eindproducten. De kolom in het midden geeft weer wat de gevolgen zijn van deze kwaliteitsverbetering, zoals meer efficiency in het proces, minder misbruik van gemeentelijke voorzieningen en effectievere oplegging van heffingen aan burgers en bedrijven. Dit is van invloed op de uitgaven en inkomsten van de gemeente. In de rechterkolom vinden we de resultaten ten aanzien van de uitgaven en de kosten. Enerzijds gaan de uitgaven omlaag door efficiëntere uitvoering van processen en minder onterecht gebruik van gemeentelijke voorzieningen. Anderzijds gaan door het effectiever opleggen van heffingen de inkomsten van een gemeente omhoog. Het gebruik van NUP-bouwstenen draagt op die manier bij tot de aangescherpte doelstellingen van het NUP. Zij leveren immers een bijdrage aan een betere verhouding tussen kosten en baten.

De NUP-bouwstenen zijn het fundament waarop gemeenten de kwaliteit van hun processen en producten verbeteren. Het verbeteren van de kwaliteit van het proces heeft betrekking op het vergroten van de efficiency. Hiermee is het mogelijk het juiste resultaat te bereiken met minder middelen. Dat kan door gegevens van burgers en bedrijven eenmalig op te slaan in basisregistraties en meervoudig te gebruiken in verschillende processen. Ook het reduceren van fouten is een vorm van procesverbetering. Naarmate een gemeente een proces vaker in één keer goed uitvoert, zijn er minder middelen nodig om herstelwerkzaamheden uit te voeren. Dat komt de kwaliteit van het product – de dienstverlening – ten goede.

Papieren uittreksels en basisregistraties

Het NUP bevat verschillende basisregistraties. Gemeenten hebben informatie uit die basisregistraties nodig in hun dienstverleningsprocessen. Zij vragen deze informatie aan burgers en bedrijven, wanneer deze een dienst of product aanvragen. Dat gaat vaak door middel van een papieren uittreksel uit die basisregistratie.

Het aantal handelingen dat gemeenten verrichten om de papieren uitreksels te verwerken, kunnen zij sterk terugdringen. Dat kan door de informatie van de uittreksels direct op te vragen uit de betreffende basisregistratie.

Het gaat om de volgende handelingen: innemen, controleren of het uittreksel legitiem is, toetsen aan de hand van de informatie op het uitreksel of de aanvrager recht heeft op de door hem gevraagde dienst en, tot slot, archiveren van het papieren uitreksel. Deze handelingen komen te vervallen of zijn automatisch uit te voeren. Dat kan wanneer de gemeente via de NUP-bouwstenen de informatie die uittreksels bevatten zelf digitaal opvraagt uit de betreffende basisregistratie. Dit reduceert het aantal menselijke handelingen. Ook verkleint het de kans op fraude, omdat de aanvrager geen printje in handen krijgt. Met behulp van een scanner en een computer is zo’n printje immers makkelijk te vervalsen.

De winst die te behalen is met de NUP-bouwstenen, stellen we op de volgende manier vast. De gemeente bepaalt per basisregistratie, die onderdeel is van het NUP, hoeveel uittreksels zij per jaar inneemt. Zo vraagt een 100.000+ -gemeente in één jaar 1.826 keer een uittreksel uit het Nieuw Handelsregister. Dit heeft alleen betrekking op het product ‘ontheffing om te mogen rijden in voetgangersgebied’. De gemiddelde tijd die nodig is om een papieren uittreksel te verwerken, stellen we – inclusief archiveren – op tien minuten. De tijd die het kost om de informatie digitaal uit een basisregistratie op te vragen en te verwerken in een beschikking stellen we op 1 minuut.

Het verschil tussen de tijd die het kost om een papieren of een digitaal uittreksel te verwerken, is de winst die de gemeente kan halen. Dat is in deze mini-case negen minuten per uittreksel. Door dit terug te rekenen naar de omvang in fte’s kan de gemeente haar potentiële besparing op personeelskosten becijferen. Voor onze gemeente is dat (1.826 * 9 =) 16.434 minuten per jaar. Dit komt neer op 273,9 uur. Of 0,14 fte. Let op! Dit geldt alleen nog maar voor de ontheffing om te mogen rijden in een voetgangersgebied!

Effectiever opleggen van heffingen

Vrijwel iedere gemeente kent kadastrale kavels waarvan de eigenaar niet bekend is in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Over deze kavels betaalt de eigenaar geen OZB-belasting. De gemeente loopt deze inkomsten mis. Wanneer de eigenaar ook niet te vinden is via de landelijke voorziening die toegang geeft tot alle GBA-gegevens, kan het de moeite lonen om proactief in andere registraties te zoeken. Andere overheidsorganisaties hebben weliswaar een terugmeldplicht, maar deze leven zij nog niet altijd na.

Er is een aantal registraties die de adresgegevens van de eigenaar kunnen bevatten. Wanneer de eigenaar aanspraak maakt op een uitkering, dan zijn de gegevens te vinden in de Polisadministratie van het Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (UWV). Helaas is op dit moment nog niet duidelijk welke gegevens leidend zijn: die van de gemeente of die van het UWV. Indien de eigenaar van de kavel een auto bezit, dan is de kans groot dat zijn gegevens zijn opgeslagen in de registratie van de Rijksdienst voor Wegverkeer (RDW).

De winst die te behalen is, stellen we op de volgende manier vast. De gemeente brengt in kaart van hoeveel kavels de eigenaar niet in de GBA te vinden is en geen OZB heeft betaald. Door dit bij elkaar op te tellen kan de gemeente becijferen welk bedrag aan heffingen zij in het voorgaande jaar is misgelopen. Dit is de potentiële winst. De werkelijke winst hangt af van het aantal eigenaren dat de gemeente weet te vinden. Deze eigenaren moeten dan nog in leven zijn. Als dat het geval is, moeten zij ook in staat zijn om de gemiste OZB alsnog te betalen.

3. Nuances in de methode

Nuancering
De relatie tussen NUP-bouwstenen en de kosten-batenverhouding is geen directe relatie. Daarom nuanceren we het model hieronder.

Relaties zijn niet een-op-een

Ten eerste is de relatie tussen een NUP-bouwsteen en de verhouding tussen kosten en baten niet een-op-een. Een bouwsteen kan twee keer effect hebben (afb. 2). Een NUP-bouwsteen kan via zowel een verhoging van de kwaliteit van het proces als een verhoging van de kwaliteit van het product de gemeentelijke uitgaven verlagen. Het gemeentebreed gebruik van de basisregistratie met persoonsgegevens (GBA) leidt ertoe dat gemeenten persoonsgegevens uit één bron op meerdere plaatsen in de organisatie gebruiken. Dit leidt tot grotere efficiency in processen. Tegelijktijdig zorgt het voor minder fouten in, bijvoorbeeld, uitkeringsbeschikkingen, omdat de gemeente de juiste persoonsgegevens gebruikt. Door proces én product als uitgangspunt te nemen, verduidelijken we de relatie tussen NUP-bouwstenen en de kosten en baten.

Afbeelding 2: Relatie NUP-bouwstenen en de kwaliteitsverbetering

NUP-bouwstenen leiden tot vermindering niet-gebruik

Met dit model is het ook mogelijk de uitgaven te verhogen en de inkomsten te verlagen. Dit is exact tegenovergesteld aan onze redenering tot nu toe. Een hogere kwaliteit van een proces en/of product kan er namelijk ook toe leiden dat burgers en bedrijven juist meer gebruik gaan maken van een gemeentelijke voorziening. Als dit een regeling is waarbij de gemeente geld uitkeert, stijgen de gemeentelijke uitgaven door het gebruik van NUP-bouwstenen.

Zo zegt de indicator ‘Hoeveel WWB’ers (mensen die gebruik maken van de Wet Werk en Bijstand) hebben geen kwijtschelding aangevraagd/gehad voor gemeentelijke heffingen en zijn aan die adressen ook geen kwijtscheldingen verstrekt?’ iets over mensen die mogelijk uitkeringsfraude willen plegen. Het zegt ook iets over het niet-gebruik van de kwijtscheldingsvoorziening. Als er in de gemeente een politieke ambitie is om niet-gebruik van deze voorziening tegen te gaan, zal dat leiden tot meer uitgaven. Dit soort keuzes zijn politiek-bestuurlijke keuzes.

Lekeffecten

Lekeffecten zijn een complicerende factor bij het meten en verzilveren van baten. Stel dat slimmer werken door een NUP-bouwsteen een fte-besparing oplevert van 1,5 bij afdeling X. Doordat tegelijkertijd een decentralisatie van uitvoering van wettelijke regelingen plaatsvindt, heeft dezelfde afdeling X tegelijkertijd 1,5 fte extra capaciteit nodig om de decentralisatie uit te voeren. Ten tweede kan de gerealiseerde besparing een gering effect hebben op de formatie. Dat is het geval wanneer het gebruik van een NUP-bouwsteen 0,1 fte besparing oplevert bij afdeling Z. Deze besparing is zo klein dat hij in de praktijk echter niet of nauwelijks te innen is.

Rollen en verantwoordelijkheden bij het realiseren van baten

De kolommen ‘Doel NUP-bouwsteen’, ‘heeft als gevolg’ en ‘en als resultaat’ (afb. 1) zijn bij verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie belegd. Zij zijn belegd bij de afdeling Informatisering & Automatisering (I&A), de uitvoerende afdelingen en het managementteam (MT).

Het eerste onderdeel is het MT. Het MT moet er op sturen dat de uitvoering in voldoende mate uitgaven omlaag brengt en inkomsten vergroot. Het is goed wanneer het MT op de hoogte is van de mogelijkheden van de NUP-bouwstenen. Echter, in het kader van dit artikel, is het hun primaire taak te sturen op een goede kosten-batenverhouding.

Het tweede onderdeel zijn de uitvoerende afdelingen. De uitvoerende afdelingen moeten in staat zijn de NUP-bouwstenen in te zetten bij de uitvoering van hun processen en de totstandkoming van hun producten. Zij zijn immers diegene die de concrete ‘winst’ van het gebruik van NUP-bouwstenen moeten realiseren. Tevens zijn zij verantwoordelijk voor het vaststellen van prestatie-indicatoren en het meten van de prestaties.

Het derde onderdeel is de I&A-afdeling. De I&A-afdeling is enerzijds verantwoordelijk voor de technische implementatie, de exploitatie en het beheer van de NUP-bouwstenen en de onderliggende infrastructuur. De informatiemanager moet voor iedere NUP-bouwsteen aan de uitvoerende afdelingen uitleggen op welke manier deze een bijdrage levert aan de kwaliteit van processen en producten. De I&A-afdeling en de informatiemanager vervullen de informatiemanagementfunctie.

De informatiemanagementfunctie

De informatiemanagementfunctie moet een verbindende schakel zijn. Het is de schakel tussen dat wat de NUP-bouwstenen aan functionaliteit bieden en de inspanning die het gebruik van de NUP-bouwstenen in de uitvoering vergt. De informatiemanager verbindt hiermee de vraag van de uitvoering aan het ict-aanbod.

In de praktijk zien we dat veel gemeenten de informatiemanagementfunctie onvoldoende of niet hebben ingevuld. De I&A-afdeling is daar vooral een technische afdeling. Zij staat vaak ver af van de uitvoerende afdelingen en het MT. NUP-bouwstenen functioneren dan weliswaar in technische zin, maar de organisatie benut de mogelijkheden niet ten volle.

4. Randvoorwaarden

Om dit model succesvol toe te passen, moet de organisatie drie randvoorwaarden op orde brengen. Het model is goed toe te passen in de praktijk, zolang de gemeenten die het gebruiken, rekening houden met de nuances.

Randvoorwaarde 1: Verbind vraag en aanbod door middel van informatiemanagement

In de praktijk ontbreekt vaak de verbinding tussen uitvoering en automatisering. Het ontbreekt aan informatiemanagement. Dit is de functie die de informatiebehoeften uit de organisatie inventariseert, in samenhang vertaalt naar benodigde functionaliteiten en een volwassen gesprekspartner is voor de automatiseerders in de gemeentelijke organisatie. Een goed ontwikkelde informatiemanagementfunctie helpt vakafdelingen de NUP-bouwstenen te gebruiken in de dagelijkse werkprocessen. Het is essentieel voor proces- en productverbetering. Het voorkomt dat de organisatie de NUP-bouwstenen na hun technische implementatie onvoldoende breed gebruikt. Een goed ontwikkelde informatiemanagementfunctie voorkomt desinvesteringen in dure ict-aankopen. Daarom roepen we gemeenten op de informatiemanagementfunctie te professionaliseren en de interne vraag- en aanbodorganisatie in te richten (afb. 3).

Afbeelding 3: De centrale rol van de informatiemanagementfunctie

Randvoorwaarde 2: Blijf continu meten

Het meten van baten moet niet beperkt blijven tot het verkrijgen van legitimatie om te investeren in NUP-bouwstenen. Het meten moet zich juist richten op het continue onderbouwen van de winst die in de uitvoering met NUP-bouwstenen is gehaald. Vaak zijn meetinspanningen gericht op het maken van businesscases voorafgaand aan een investering. Wij roepen gemeenten juist op om hun meetinspanningen te richten op de winst die zij na implementatie van NUP-bouwstenen realiseren in de uitvoering. Dit is de exploitatiefase in afbeelding 4. Start met het benoemen en meten van procesindicatoren. Vertaal de uitkomsten van deze metingen in minder uitgaven en meer inkomsten. Dit is een inspanning die een lange adem vergt. Het rendement van NUP-bouwstenen is niet na maanden zichtbaar, maar pas na enkele jaren.

Afbeelding 4: Implementatie-, verantwoordings- en investeringscyclus

Gewoon doen

Tot slot is de laatste randvoorwaarde dat de gemeente het gewoon moet gaan doen. Door hiermee aan de slag te gaan, zullen zij op problemen stuiten om de winst meetbaar te maken. Het is dan ook zeker niet simpel om een betere kosten-batenverhouding met NUP-bouwstenen te becijferen. Maar als gemeenten dit niet doen, kunnen zij de investeringen in NUP-bouwstenen niet verantwoorden. Bovendien helpt het becijferen van de veranderende kosten en baten sturing te geven aan de manier waarop zij ict inzetten. Het is pas mogelijk sturing te geven als je weet welke richting je op gaat. Met andere woorden: waar de winst te halen valt. Daarom vragen we gemeenten om aan de slag te gaan met het inzichtelijk maken van de verschuiving in kosten en baten die zij realiseren met NUP-bouwstenen. Want ook hier geldt, net als bij autorijden: om te kunnen sturen moet je eerst gaan rijden!

Deze 18 e-overheid bouwstenen zijn onderdeel van het NUP

• Antwoord©: Contentcollectie
• Antwoord©: 14+ netnummer
• BAG realisatie
• BAG binnengemeentelijk gebruik
• Basisregistratie Topografie
• Basisregistratie Kadaster
• Basisregistratie Grootschalige Topografie
• Basisregistratie Waarde Onroerende Zaken
• DigiD voor burgers
• DigiD Machtigen
• Digikoppeling
• Digimelding
• e-Herkenning voor bedrijven
• GBA als basisregistratie
• MijnOverheid.nl
• Nieuw Handelsregister
• Samenwerkende Catalogi
• Webrichtlijnen