In het allerlaatste nummer van Overheidsmanagement is het artikel over Overheid 2.0 verschenen. Dat artikel heb ik samen met Zenc‘ers Barry Woudenberg en Tessa van den Berg geschreven. Een scan van het artikel is hier te downloaden (.pdf-alert!), maar voor jouw leesgemak vind je volledige tekst na de klik. Veel leesplezier! 😀

Overheid 2.0: meer dan een website en e-mailadres alleen

Barry Woudenberg, Peter-August Keur, Tessa van den Berg

Inleiding

Het internet ontwikkelt zich in rap tempo naar een platform voor interactie, informatie en meningsvorming. Historische gebeurtenissen, rampen of ander nieuws: binnen enkele tientallen minuten zijn er wereldwijd videobeelden, geluidsfragmenten, discussiefora en online condoleances van beschikbaar. Het internet biedt hiermee ongekende mogelijkheden voor interactie, informatievergaring en meningsvorming, waar de overheid echter nog maar beperkt aan deelneemt. Het zogenaamde ‘web 2.0’ dwingt de overheid na te denken over nieuwe vormen van interactie met burgers via het online kanaal. Niet alleen omdat het anders kan, maar ook omdat dit wordt verwacht. De internetgebruiker die thuis is in web 2.0, verwacht een overheid die interactiever, transparanter en toegankelijker is dan nu het geval is. Verschillende overheden zijn inmiddels voorzichtig aan het experimenteren met web 2.0. Zo lanceerden de ministeries van BZK en OCW prijsvragen en andere initiatieven die de overheid 2.0 moeten stimuleren. Ook een aantal gemeenten zijn aan de slag gegaan. In dit artikel besteden we aandacht aan de verschillende mogelijkheden van het web 2.0, en gaan we tevens in op de verwachtingen van burgers ten aanzien van online interactie, informatieverstrekking en -dienstverlening door de overheid.

(R)evolutie van het internet

Afgelopen maart bestond het internet 20 jaaren is het internet niet meer weg te denken uit het dagelijks leven. Maarliefst 86% van de huishoudens in Nederland beschikt over toegang tot het internet en een gemiddelde internetgebruiker besteedt 7 uur per week op het net. Ook de overheid heeft het internet omarmd als kanaal voor informatieverstrekking en dienstverlening. Er is geen overheidsinstantie die niet één (of zelfs meerdere) websites heeft.

Internet werd in zijn begindagen hoofdzakelijk ingezet als een massamedium. Het internet was, net als een krant, de televisie of de radio, een groot uithangbord waar organisaties informatie op plaatsten, in de hoop dat iemand naar die informatie op zoek was. Internet was vooral gericht op het zenden van informatie.

Vanaf de jaren negentig is het internet geëvolueerd naar een platform waar iedereen zowel zender als ontvanger is: consument en producent. Op het internet vindt steeds meer vermenging tussen zenders en ontvangers plaats. Websites waar het publiek zijn mening, kennis of visie kan delen worden belangrijker als bron voor informatie, vermaak en communicatie. Onderstaande voorbeelden laten deze verschuiving goed zien:

• Voorheen lazen veel consumenten de Consumentengids om er achter te komen wat de prijs-kwaliteitverhouding van een bepaald product was. Tegenwoordig surfen ze naar www.kieskeurig.nl of www.vergelijk.nl en lezen ze recensies van anderen.
• Voorheen gingen vakantiegangers naar het reisbureau om hun reismogelijkheden te onderzoeken en te boeken. Tegenwoordig stellen vakantiegangers op internet zelf hun reis samen, lezen beoordelingen van andere vakantiegangers en boeken hun vakantie via één van de vele online vakantieaanbieders.
• Voorheen zochten we informatie over een bepaald begrip in Winkler Prins encyclopedie op. Tegenwoordig weet bijna iedereen de weg naar Wikipedia, vindt daar zijn definitie en vult, waar nodig, zelf ook aan.

De verschuiving van internet van eenrichtingsverkeer naar een platform waar iedereen met iedereen in verbinding staat en zijn informatie, vermaak en diensten haalt, wordt ook wel aangeduid met ‘web 2.0’. De term web 2.0 heeft een vrij technische connotatie. Web 2.0 suggereert dat we te maken hebben met een nieuwe technologie. Dit is echter niet het geval. Wat veel ontwikkelingen rondom web 2.0 overeenkomstig hebben, zijn sociale en interactieve elementen, zoals meningvorming en kennisdeling en -verrijking. Techniek is daarin ondergeschikt, waardoor het beter is om over het sociale web te spreken in plaats van web 2.0.

De overheid op het internet

Waar commerciële en non-profit organisaties hun websites inrichten volgens de principes van het sociale web, vallen overheidswebsites op door hun eenrichtingsverkeer. De mogelijkheden tot online interactie beperken zich vaak tot het sturen van e-mail. Dit terwijl jaarlijks terugkerend onderzoek naar beantwoording van e-mails door de overheid, laat zien dat slechts 3% van de gemeenten een ontvangstbevestiging stuurt en nog dezelfde dag de vraag beantwoordt. Een op de acht gemeenten reageert zelfs helemaal niet.¹ De internetgebruiker 2.0 heeft verwachtingen van de overheid die niet bij de praktijk aansluit.

Internetgebruiker 2.0Het sociale web wordt gebruikt door de internetgebruiker 2.0. Dit type internetgebruiker is, hoewel slechts een deel van ‘internetpopulatie’, een doelgroep voor online overheidswebsites die nu nog onvoldoende aandacht krijgt. Zo is de internetgebruiker 2.0 in toenemende mate gewend: om zijn ideeën toe te voegen aan de content van anderen (bijvoorbeeld door op content te stemmen, deze te becommentariëren of zelfs te wijzigen), dat zijn inbreng zichtbaar is voor anderen en status en reputatie oplevert, dat transparant met zijn inbreng wordt omgesprongen, dat er duidelijke omgangsregels zijn voor interactie, dat gebruikers zelf toezien op handhaving van de omgangsregels, lid te zijn van meerdere online gemeenschappen.

Welke mogelijkheden zijn er dan nog meer? Om hier een antwoord op te kunnen geven, maken we gebruik van de burgerrollen die Hiemstra in 2003 heeft onderscheiden. Volgens Hiemstra kent de burger in relatie met de overheid meerdere rollen. Zo kan de burger kiezer, klant, onderdaan, partner en/of gebruiker zijn. Dit onderscheid is belangrijk, omdat deze rollen refereren aan de verschillende verstandhoudingen die burgers hebben met de overheid. Iedere rol benadrukt andere waarden en stelt verschillende eisen aan de inrichting van het bestuur (Hiemstra, 2003, p. 36). In figuur 1 is het overzicht aan burgerrollen en bijbehorende overheidsrollen weergegeven.

Figuur 1: Burgerrollen en overheidsrollen volgens Hiemstra

De huidige interactiemogelijkheden op websites maken duidelijk dat overheden uitgaan van de burger in de rol van onderdaan. De burger in die rol heeft zich van overheidswege aan regels en plichten te houden. Overheidswebsites bieden daarom pagina’s met statische informatie. Informatie wordt georganiseerd en gegroepeerd vanuit het aanbod (het perspectief van de organisatie zelf), in plaats van vanuit de vraag (de behoefte van de burger). Dit ondanks het ‘klantdenken’ dat ook bij de overheid is doorgedrongen. De huidige online interactiemogelijkheden zijn in veel gevallen beperkt tot het versturen van e-mail. Daarmee kan een burger eventueel zijn vragen of opmerkingen over gestelde regels en plichten kwijt, maar van daadwerkelijke interactie is geen sprake. De burger kan zijn vraag of klacht achterlaten, en moet vervolgens afwachten of de overheid hier iets mee doet.

Het sociale web maakt het mogelijk om in elk van de burgerrollen op een gepaste manier in contact te komen met burgers:

• Als kiezer brengt de burger in principe eenmaal in de vier jaar zijn stem uit op een kandidaat-volksvertegenwoordiger. Ook kan hij zijn stem gebruiken in referenda. Internet biedt de kiezer hierbij mogelijkheden deze te ondersteunen, bijvoorbeeld in de vorm van online polls. Bovendien biedt het internet een platform om ideeën uit te wisselen en gelijkgezinden op te zoeken.
• De burger als klant is de burger die diensten en producten van de overheid afneemt. Deze diensten en producten zouden in principe op basis van de vraagpatronen van de klanten aangeboden moeten worden. Door middel van webenquêtes en online burgerpanels of klankbordgroepen, maar ook door het benaderen van online gemeenschappen (communities), kunnen overheden achter de behoeften en wensen van de klant komen. Daar kan zij vervolgens het aanbod en de wijze van dienstverlening op aanpassen.
• De burger als partner maakt permanent deel uit van een politieke gemeenschap. Hij is maatschappelijk betrokken en wil graag meedenken over de beslissingen die de overheid neemt. Hier kunnen online discussieplatforms een belangrijke rol spelen: op deze platforms kunnen burgers en bestuurders argumenten uitwisselen en proberen te komen tot een bepaalde mate van overeenstemming.
• Als gebruiker streeft de burger een kwalitatief hoge leefomgeving na. Deze dient schoon te zijn, een prettige uitstraling te hebben en met alle benodigde voorzieningen binnen handbereik. Op online ideeënbussen of online meldpunten kan de burger zowel zijn ideeën als zijn klachten over zijn directe leefomgeving kwijt.

In elk van de verschillende rollen die een burger aan kan nemen, wil en kan hij de interactie aangaan met de overheid en daadwerkelijk participeren. De voorbeelden van online interactiemogelijkheden laten zien dat internet hierbij een goede ondersteuning kan bieden. Websites ingericht op eenrichtingsverkeer voldoen dan niet meer.

Kansen en uitdagingen

Het web 2.0 genereert een veelheid aan online gemeenschappen op het internet, elk bijzonder gedreven om collectief taken te vervullen. Ook de overheid kan rond belangrijke thema’s gemeenschappen stimuleren of faciliteren. Deze online gemeenschappen kunnen vervolgens bijdragen aan de verbetering van de dienstverlening of de handhaving. Burgers kunnen via een online gemeenschap suggesties doen, tips aan anderen geven of bepaalde misstanden signaleren. Ook kunnen zij een inhoudelijke bijdrage leveren aan beleidsvoorstellen. Als conceptvoorstellen openbaar zijn, kunnen deze worden aangevuld door andere burgers.

Een overheid die zich begeeft op het sociale web, heeft echter wel rekening te houden met een aantal uitdagingen voor de interne organisatie. Zo dient zij zich te heroriënteren op:

• haar diensten en producten. Wat zijn de producten en diensten die aangeboden worden, hoe dienen die ingezet te worden en onder welke voorwaarden? Is de burger louter een consument van diensten of kan hij/zij er ook aan bijdragen de dienstverlening te verbeteren?
• leiderschap en cultuur. De overheid moet een transparante overheid willen zijn. Dit betekent dat beslissingen niet achter gesloten deuren moeten worden genomen, maar in samenspraak met de eindgebruiker. Oprechte interesse in publieke inbreng is daarbij een belangrijke voorwaarde. De overheid moet overtuigd raken van het feit dat informatie van overheidsorganisaties verrijkt kan worden door hier informatie en kennis van de burger aan toe te voegen. Vragen als “Is de informatie duidelijk genoeg?”, “Is de tekst niet achterhaald door bepaalde ontwikkelingen?” en “Sluit de tekst aan bij de praktijk?” kunnen het best beantwoord worden door de gebruikersgroep. Door de gebruikersgroep invloed te geven, betrek je meer en betere kennis dan de eigen organisatie beschikbaar heeft.
• haar medewerkers en hun vaardigheden. Ambtenaren dienen zich over hun schroom heen te zetten om online gemeenschappen te bezoeken. Daarnaast dienen ze vertrouwen te hebben in de deskundigheid van burgers en online gemeenschappen. De ambtenaar is zelf niet per definitie de expert: veel kennis en ervaring zit juist in het veld zelf. In de dialoog met de burgers dient de medewerker faciliterend op te treden, niet als de partij die daar boven staat en controle uitoefent op de inhoud van de dialoog. Hierbij geldt overigens wel dat ambtenaren die participeren in online gemeenschappen een mening als ambtenaar geven en dat is niet vrijblijvend!
• middelen en informatie- en communicatietechnologie (ICT). Hoewel kwalitatief goede ICT van belang is voor het faciliteren van de dialoog met de eindgebruiker, zou de basis bij reeds bestaande kanalen en tools moeten liggen. De overheid hoeft het wiel niet opnieuw uit te vinden door functionaliteiten in de website in te bouwen. Bovendien zitten op de reeds bestaande kanalen vaak burgers die er heel bewust voor hebben gekozen zich actief te bemoeien met een onderwerp. Zij hebben daar heel duidelijke belangen bij of ideeën over. Haal deze burgers niet weg van hun bestaande online gemeenschappen, maar zoek ze daar op.
• processen, besturing en organisatie. Zich aanpassen aan de eigenschappen van het sociale web, vraagt om het aangaan van een dialoog die zich niet per definitie op het niveau van de afdeling communicatie bevindt. Communicatie draait te vaak alleen om het communiceren van een boodschap die zelf al vast staat. Dit is eenrichtingsverkeer. Coproduceren, op gelijke voet met elkaar teksten en ideeën verrijken, vindt op beleidsniveau plaats. Al bij de totstandkoming van beleid moet het bestuur de dialoog aan willen gaan met burgers.
• strategie en beleid. Van groot belang is dat de overheid het internet als een volwaardig kanaal erkent, niet als een kanaal wat toevallig naast de telefoon of de post bestaat. Bovendien moet de overheid interactie en coproductie niet als iets vrijblijvends zien. Het kan en mag niet zo zijn dat burgers de kans krijgen om hun mening te geven over bepaalde vragen of stellingen, maar het uiteindelijk toch weer het bestuur is dat zonder communicatie hierover, vooraf en achteraf beslist over de te nemen maatregelen of de te zetten stappen. Het is van groot belang hier uitgebreid over te communiceren. Wordt alle inbreng gebruikt en verwerkt in de beschikbaar gestelde informatie of alleen deels? En wie bepaalt of de inbreng wel of niet wordt verwerkt? En hoe verhoudt de online inbreng van de burgers zich tot de inbreng die via andere kanalen binnenkomt?

Aan de slag?

Hoewel het overgrote deel van de overheidswebsites nog te veel uitgaat van eenrichtingsverkeer, zijn verschillende gemeenten inmiddels wel al aan de slag gegaan met het sociale web.

Zo heeft de gemeente Breda de website www.breda-morgen.nl geopend: op deze website kunnen inwoners van Breda hun dromen opschrijven. Bezoekers van de website kunnen vervolgens punten toekennen aan deze dromen. De website richt zich hiermee op de burgerrollen gebruiker en kiezer.

De gemeente Zoetermeer organiseerde in elk van haar wijken chatsessies met de wijkwethouders. Tijdens de chatsessies kunnen wijkbewoners ideeën voor verbetering van de wijk aandragen, maar ook vragen stellen en klachten achterlaten. De chatsessies richten zich daarmee op de burger als gebruiker.

Op www.boskoopactief.nl ontwikkelde de gemeente Boskoop een Wiki waarin inwoners van de gemeente Boskoop mee kunnen schrijven aan het Wmo-beleid. De Wiki richt zich op de burger als klant.

De gemeente Rotterdam lanceerde de website www.rotterdamidee.nl. Op deze website krijgen Rotterdammers de mogelijkheid elkaar te vinden om eigen ideeën voor een socialere stad werkelijkheid te maken. Een jury, bestaande uit een groep Rotterdammers, beslist welk idee of voorstel goed genoeg is om verder uit te werken en te realiseren. De gemeente richt zich hiermee op de burger als gebruiker en kiezer.

De gemeente Smallingerland opende de website www.wijbouweneenwijk.nl: op deze online gemeenschap krijgen inwoners, geïnteresseerden en deskundigen de kans om met elkaar een nieuwe wijk te ontwerpen. Met deze website richt de gemeente Smallingerland zich op de burger die actief mee wil denken over de beslissingen die de gemeenten neemt, kortom: de burger als partner.

Dit overzicht is verre van volledig: steeds meer overheidsorganisaties zetten in op de mogelijkheden van het sociale web. Het is belangrijk te beseffen dat ook bij deze bestaande initiatieven de bovengenoemde uitdagingen om aandacht vragen.

Voor overheden die in de nabije toekomst nog aan de slag gaan, zijn er daarnaast nog drie aandachtspunten. Ten eerste is niet elke burger een internetgebruiker, en niet elke internetgebruiker het web 2.0 omarmt. Met andere woorden niet alle gebruikers willen op dezelfde wijze van internetmogelijkheden gebruik maken. Overheden zullen in hun aanbod aan interactiemogelijkheden met burgers onderscheid moeten maken in verschillende doelgroepen, ook via het online kanaal. In de tweede plaats is het vooraf communiceren van de spelregels voor interactie van belang: wat is een acceptabele wijze van interactie, wat wordt er met uitkomsten gedaan, hoe lang moet ik op een antwoord wachten, maar bijvoorbeeld ook: welke ruimte en bevoegdheden heeft een ambtenaar in online interactie met online gemeenschappen en individuele burgers. Ten derde is het zaak om, als een overheidsorganisatie het sociale web wil betreden, commitment te tonen door responsief te zijn in de interactie met burgers, tijdig en adequaat te reageren en feedback ter harte te nemen.

Het sociale web impliceert voor overheden meer inspanningen dan louter een webforum online zetten. Een ‘overheid 2.0’ die niet waarmaakt wat zij belooft, doet afbreuk aan de relaties die de burger met de overheid heeft. Om de kansen van het sociale web te benutten is het van belang om aan de geschetste uitdagingen en aandachtspunten te (blijven) werken. Alleen dan is de overheid 2.0 een succes.

Literatuur

Hiemstra J., Presterende gemeenten: Hoe gemeenten beter kunnen presteren, Alphen aan den Rijn, 2003.

1 Bron: webdam.nl

Update 01-03-2010: ook Barry Woudenberg heeft er een blog over geplaatst.